行政规范性文件经制定、发布、公布、施行，具备作为实施行政处罚依据的行政法律效力。是否报送备案并非行政规范性文件的生效要件；行政规范性文件应当报备而未报备的，该问题应通过行政机关内部督促检查的法定途径予以解决。

根据有关法律、法规、规章规定，涉诉行政规范性文件如果与国家标准、行业标准、地方标准和企业标准存在一定区别，且构成检验、判定在一定地域生产、销售的普通柴油产品质量依据的，对该行政规范性文件的实施问题应当在行政处罚适当性审查中予以衡平考量。故从行政裁量上依法调整处罚结果，进一步提升行政处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。

原告：上海中燃船舶燃料有限公司，住所地：上海市虹口区四川北路。

法定代表人孙厚刚，该公司董事长。

被告：上海市质量技术监督局，住所地：上海市徐汇区宜山路。

法定代表人黄小路，该局局长。

上海中燃船舶燃料有限公司（以下简称上海中燃公司）因与上海市质量技术监督局（以下简称上海市质监局）质量技术监督行政处罚决定纠纷，向上海市徐汇区人民法院提起诉讼。

原告上海中燃公司诉称：原告销售的0号普通柴油是符合GB-《普通柴油》（以下简称国家标准）的合格产品，且根据国家标准规定自年7月1日起才执行普通柴油的硫含量从不大于mg/kg升级到不大于50mg/kg的新标准。年3月24日，由上海市环境保护局等六部门共同制定的沪环保防[]号《关于实施普通柴油与国IV标准车用柴油相同硫含量要求的通告》（以下简称号文）提前实施新的普通柴油标准，未报上海市人民政府备案，并非现行有效的地方产品质量标准；行政处罚决定依据的《上海市大气污染防治条例》第四十七条等规定，与《中华人民共和国大气污染防治法》及《中华人民共和国环境保护法》等上位法规定抵触。故上海市质监局于年6月30日对原告作出的第230043号质量技术监督行政处罚决定（以下简称被诉处罚决定）违法。请求：1.撤销被诉处罚决定；2.对被诉处罚决定所依据的号文的合法性进行审查。

被告上海市质监局辩称：其与其他五部门共同发布的号文，旨在全面提升上海市非道路移动机械和内河船舶等柴油机用油质量，减少大气流动污染源排放，改善城市空气质量。号文于年3月25日由上海市环境保护局主动向社会进行信息公开，属于《上海市大气污染防治条例》第四十七条第二款中提到的“本市规定的质量标准”，是认定上海市规定的油品质量标准之合法依据。案涉0号普通柴油硫含量超过了号文对上海市内非道路移动机械和内河船舶用柴油提前适用国家标准中关于硫含量不大于50mg/kg的规定，可以据此认定原告销售不符合上海市规定的质量标准的产品。被告作出被诉处罚决定合情合理，于法有据。原告作为上海市船舶燃料供应的龙头企业，又是大型央企下属公司，理应认真贯彻落实国家和上海市相关环境保护政策，带头严格遵守相关的法律法规。据此，请求驳回原告的诉讼请求。

上海市徐汇区人民法院一审查明：

被告上海市质监局接举报，于年11月9日对上海中燃公司位于上海市杨浦区军工路0号经营场所进行执法检查。检查发现其、储油罐有库存待售的0号普通柴油。上海市质监局对、罐库存的0号普通柴油进行第一次抽样送检。年11月14日，上海市质监局接到上海市石油化工产品质量监督检验站通知，、罐内两个样品的部分指标不符合相关标准。上海市质监局遂对上海中燃公司、罐采取查封的行政强制措施，并对两罐内油品进行第二次抽样送检。年11月15日，上海市质监局收到上述检验站出具的第一次抽样检验报告，显示罐中0号普通柴油硫含量为68.4mg/kg，罐中0号普通柴油硫含量为.1mg/kg。年11月21日，上海市质监局收到上述检验站出具的第二次抽样检验报告显示，罐中相关油品的硫含量为68.6mg/kg，罐中为.2mg/kg。上海市石油化工产品质量监督检验站出具的四份检验报告中，均载明检验依据是国家标准的技术指标，判定依据为号文。上海市质监局依据由上海市环境保护局等六部门联合发布的号文，认定、罐中的0号普通柴油硫含量大于50mg/kg，为不合格产品。上海市质监局分别于年11月16日、21日向上海中燃公司告知两次抽样的检验结果，并于年11月28日对上海中燃公司销售不合格普通柴油的违法行为进行立案，上海中燃公司未提出复检申请。

经调查取证之后，被告上海市质监局于年6月30日作出被诉处罚决定，认定：原告上海中燃公司销售的0号普通柴油经上海市石油化工产品质量监督检验站检验，硫含量大于50mg/kg，被判定为不合格产品。现查明，年4月1日至年11月期间，上海中燃公司销售不符合本市规定的质量标准的0号普通柴油吨，货值金额元（人民币，下同），违法所得.2元。年5月22日，执法人员依法向上海中燃公司送达了《行政处罚告知书》，上海中燃公司提出听证申请，上海市质监局依法召开行政处罚听证会，并于年6月26日做出同意拟处罚决定的意见。主要证据有调查笔录、检验报告、供应协议、供油记录、销售发票、整改报告及听证笔录等。上海中燃公司的行为违反了《上海市大气污染防治条例》第四十七条第二款，依据《上海市大气污染防治条例》第九十三条第一款、《中华人民共和国产品质量法》第五十条，决定给予下列行政处罚：1.责令停止销售违法产品；2.处违法销售产品货值金额0.5倍的罚款元；3.没收违法所得.2元；罚没款共计.2元。

上海市徐汇区人民法院一审认为：

被告上海市质监局依法具有对企业在上海市销售不合格产品进行查处的行政职权。原告上海中燃公司在本市销售的0号普通柴油，经上海市石油化工产品质量监督检验站出具的四份检验报告，硫含量都大于50mg/kg，对照号文中规定的标准，上海市质监局由此认定上海中燃公司销售的0号普通柴油不符合本市规定的质量标准，进而作出被诉处罚决定的行为理由充分，适用法律法规正确。

关于原告上海中燃公司提出的对号文进行合法性审查的问题。号文为减少大气流动污染物源排放，改善城市空气质量而制定，且已由相关部门主动向社会进行信息公开，可以作为被告上海市质监局对上海中燃公司销售的油品进行认定的合法依据。因此，上海中燃公司认为该文并非现行有效的地方产品质量标准的主张不能成立。此外，被诉处罚决定针对的是上海中燃公司的销售行为，号文的管控范围为上海市范围内非道路移动机械和内河船舶用油的销售环节。因此，上海中燃公司在上海市范围内将普通柴油销售给内河船舶时，必须符合号文的相关规定。综上，上海中燃公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。

据此，上海市徐汇区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于年2月22日作出判决：驳回上海中燃公司的诉讼请求。

一审宣判后，上海中燃公司不服，向上海市第三中级人民法院提起上诉称：按国家标准规定，自年7月1日开始，普通柴油的硫含量从不大于mg/kg升级到不大于50mg/kg。上海中燃公司销售的0号普通柴油符合该国家标准规定的技术要求，依据《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款、《上海市产品质量条例》第二十七条第（一）项规定，是符合国家标准的合格产品，不存在以不合格产品冒充合格产品的情形。上海市质监局作出被诉处罚决定，将号文解释为依据《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款授权制定的燃料地方质量标准，适用《上海市产品质量条例》第二十七条第（四）项“法律、法规的其他规定”，缺乏法律依据。1、《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定有违《中华人民共和国大气污染防治法》第九条、《中华人民共和国环境保护法》第十六条的规定，违反了《中华人民共和国立法法》第七十二条“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”之规定。号文的制定有违授权明确性原则，不仅未能贯彻规范渊源，且与《上海市大气污染防治条例》明确授权内容和明确授权范围不符。2、号文违反了《中华人民共和国标准化法》（年4月1日起施行）第六条、《中华人民共和国标准化法实施条例》第十六条、第二十四条和《上海市标准化条例》第十四条等关于上报国家有关行政主管部门备案后印刷、出版、发行的规定，不能构成现行有效的授权立法下的地方质量标准。3、年3月24日制定、年4月1日就实施的号文，违反年5月1日起施行的第26号市府令《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第八条第三款、第十八条第一款、第二十四条、第三十条规定，将号文作为对上海中燃公司行政处罚的依据，不符合现行法律、法规的规定。且上海市质监局未依据《中华人民共和国产品质量法》第五十五条规定，应给予上海中燃公司货值金额50%以下的减轻处罚。请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。

上海市质监局辩称：1、号文具有合法的制定依据。上海市人民政府年11月7日制定的《上海市清洁空气行动计划（-）》要求“提前实施更为严格的油品标准”；年5月5日，国家发展和改革委员会等七部门联合印发发改能源[]号《关于印发加快成品油质量升级工作方案的通知》明确，第90次国务院常务会议审议通过了《加快成品油质量升级工作方案》，主要目标中明确要“增加普通柴油升级内容。年1月1日起，开始在东部地区重点城市供应与国IV标准车用柴油相同硫含量的普通柴油。”为贯彻上述要求，上海市环境保护局牵头，由六部门根据《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款规定，共同制定号文，提前实施国家标准的有关规定。2、根据《上海市产品质量条例》第二十七条规定，判定产品质量标准的依据除国家标准、行业标准、地方标准和企业标准等之外，还有“法律、法规的其他规定”。号文对0号普通柴油硫含量设置的限值属于《上海市大气污染防治条例》第四十七条第一款所规定的“地方质量标准”。3、号文系根据第26号市府令规定的程序制定，并由制定机关于年3月25日在上海市环境保护局官方网站上向社会公布，属于有效的规范性文件。虽在制定后未报送上海市人民政府备案，但备案并非规范性文件生效的必要条件，属于行政机关内部考核事项，不影响其法律效力。号文可以作为实施行政管理的依据，判定涉案产品的质量。4、被诉处罚决定考虑了案件事实、性质、情节等具体情况，在违法销售产品货值金额50%以上三倍以下罚款的裁量中确定为50%，认定事实清楚、证据确凿，法律适用正确，程序合法，裁量合理。请求驳回上诉，维持原判。

上海市第三中级人民法院二审查明：

自年4月至11月期间，上诉人上海中燃公司销售案涉0号普通柴油吨，分计如下：4月吨、货值金额元，5月40吨、货值金额元，6月72吨、货值金额元；7月-11月共吨、货值金额元、所得款.2元。被诉处罚决定所确定的罚没款共计.2元，已经缴纳。原审判决认定的其他事实清楚，依法予以确认。

另查明：年3月24日，由上海市环境保护局、上海市经济和信息化委员会、上海市质监局、上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市交通委员会、上海市农业委员会共同制定号文，于年3月25日在上海市环境保护局